Svenska myndigheters opinionsbildande verksamhet

Projekttitel: Från myndighetsinformation till myndighetspropaganda? En studie av svenska myndigheters opinionsbildande verksamhet

Sammanfattning

Offentlig förvaltning och myndigheter har alltid bedrivit opinionsbildning i någon form, men under de senaste decennierna finns det tecken på att den har ökat i omfattning och ändrat karaktär. Framväxten av ett informationssamhälle innebär att information har blivit ett viktigt instrument för myndigheter att bilda opinion och påverka politikens inriktning. I Sverige har detta fenomen kritiserats och anklagelser har riktats mot vissa myndigheter för att främja politiskt kontroversiella idéer, till exempel Riksskatteverket och JÄMO. Inom forskningen har tesen förts fram att vi ser framväxten av ideologiska statsapparater som har till främsta uppgift att bilda opinion istället för att arbeta för att förverkliga folkets vilja. Myndigheters opinionsbildande verksamhet har enligt denna tes både ökat i omfattning och blivit mer politiserad. Det empiriska stödet för tesen om den ändrade karaktären på myndigheters opinionsbildning är bristfällig internationellt och nationellt.

Syfte

Syftet med projektet är att göra en jämförande studie av olika svenska myndigheters opinionsbildande verksamhet över tid. De frågor vi vill besvara är: 1. I hur hög grad har svenska myndigheter övergått ifrån uppgifter som handlar om att tillämpa lag och se till att den följs till uppgifter av mer opinionsbildande slag? 2. Vilka likheter och skillnader uppvisar olika typer av myndigheter vid olika tidpunkter vad gäller vilken typ av opinionsbildande verksamhet de bedriver? För att besvara frågeställningarna utvecklar projektet utifrån teorier om styrning en analysmodell för vilken typ av opinionsbildning som är förenlig med en klassisk byråkratisk organiserad förvaltning samt en modern målstyrd förvaltning. Vi argumenterar för att skillnader i dessa förvaltningsmodellers normativa antaganden ger olika svar på vilken typ av opinionsbildning myndigheter bör bedriva i en demokrati. I en byråkratiskt organiserad förvaltning är endast opinionsbildning förknippad med lagtillämpning legitim, vad vi kallar myndighetsinformation. En målstyrd förvaltningsmodell är däremot väl förenlig med opinionsbildning som ligger utanför myndigheters lagtillämpande uppgifter, i vår terminologi myndighetspropaganda. Det förutsätter dock att myndighetspropagandan sker utifrån ett tydligt politiskt uppdrag. Självständig myndighetspropaganda är problematisk även i denna modell, eftersom den strider mot idén om förvaltningen som förverkligare av folkviljan. Projektet vill genom att besvara frågeställningarna dels kasta ljus på vilka förändringar i myndigheters opinionsbildande verksamhet som omfattar samtliga myndigheter och därmed kan förklaras med en allmän förändring av det offentliga rummet, dels vilka skillnader som finns mellan olika typer av myndigheter och därmed kan förklaras med förvaltningsorganisatoriska faktorer. Genom att på detta sätt förena teorier om det förändrade offentliga rummet i medie- och kommunikationsforskningen med teorier om styrning och organisationsfaktorers betydelse inom statsvetenskapen kan projektet bidra till att fylla en kunskapslucka inom både disciplinerna. Forskning om offentlig förvaltning har sällan intresserat sig för opinionsbildning som en central aspekt i styrningen av myndigheternas verksamhet. Inom medie- och kommunikationsvetenskapen har istället det organisatoriska perspektivet i princip helt försummats när studier genomförts på området.

Genomförande

Tre delstudier genomförs i projektet för att besvara frågeställningarna. I en första delstudie görs en kartläggning av myndigheters uppgifter och mål i de styrdokument som styr deras arbete 1969, 1985 och 2005, företrädesvis instruktioner och regleringsbrev/motsvarande. Syftet är att undersöka om det på ett formellt plan har skett en ökning av myndigheters opinionsbildande uppdrag, om det har skett en generell förändring ifrån myndighetsinformation till myndighetspropaganda, samt om det finns skillnader mellan olika typer av myndigheter. I en andra delstudie mäts myndigheternas aktivitet som opinionsbildare genom en analys av myndighetsföreträdares deltagande på debattsidor i dagspressen vid fyra tidpunkter. Syftet är att studera vilken typ av opinionsbildning som myndigheter faktiskt har bedrivit och bedriver. I ett tredje steg genomförs fyra fallstudier av nu existerande myndigheter opinionsbildande verksamhet. De fyra myndigheterna väljs utifrån inriktningen på övergripande uppgifter och organisering.